核电科普需纠正四个“错位”优化公众参与

2016/8/30 13:46:40

随着公众环保意识的增强和自媒体的快速发展，近年来，环保群体事件频发，日本福岛核事故后我国核能的复苏发展面临公众接受性的现实挑战。业内对核科普宣传、信息公开透明等方面给予了高度关注。但从长远来看，笔者认为，我国核能公众参与的体系和实践还处于成长期，在公众参与机制和程序建设等方面还存在四个“错位”，需要给予更多的重视。
一、 公众参与的机制“错位”
目前，有环境影响评价公众参与以及项目社会稳定风险评估等两种公众参与机制。但《环境影响评价公众参与暂行办法》仅是原则性规定，在征求公众意见的形式、范围和反馈意见处理等方面有较大的操作空间，离社会公众对项目的知情权、参与权和监督权要求还有较大差距，其增强沟通信任、提高公众接受性的作用远未发挥。另一方面，《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》出台后，公众对环境影响和安全问题的意见和诉求集中到稳定评估机制中解决，而社会稳定风险分析报告的编制、评估机构多为地方工程咨询公司，而其缺乏相应的环境评价和核安全专业知识，主要工作方式也是“单向的”调查分析，提出风险等级建议等；对公众提出的环境和安全问题，不能解释反馈和沟通互动，更无采纳/不采纳公众意见的机制。其操作不好甚至会起到“点火剂”的作用。依赖社会稳定风险评估来解决公众对环境和安全问题的知情权、参与权和监督权是机制上的错位。
为此，笔者建议编制和发布具有操作性的环境影响评价公众参与办法实施细则，让公众充分参与到核能项目的环境评估中来，从机制和程序上切实保障公众参与的公正性、公开性和客观性。对社会稳定风险评估，建议在环境影响和安全评估之后进行，否则，在环境影响评价尚未开始之时，就匆忙启动社会稳定风险评估，颠倒因果，容易“点火”引发社会群体事件。
二、 公众参与的责任主体“错位”
目前，我国核能项目公众参与的主体单位多为项目建设单位和地方政府。作为公众参与的组织者和实施者，其公正性、公开性、客观性是否能得到保证存在质疑。社会公众怀疑建设单位背后的企业利益，以及项目对所在地政府的投资和税收诱惑，其“运动员”和“裁判员”的双重身份降低了公众参与的权威性和信任度。实践中，社会公众呼吁独立的“第三方”专业机构出面解释和仲裁。
借鉴美国核电厂环境评估中公众参与的经验，美国核管会（NRC）是美国核电厂环境评估中公众参与活动的责任主体，既对各种环境问题给出权威评估，也对公众每条意见给出公开应答，有针对性地化解公众疑虑，这是美国公众接受核电的重要保证。我国已形成独立监管的、不受发展部门干扰的核安全监督管理体系。建议我国的核环境和安全监管部门勇于担当，在核能项目环境影响评估的公众参与中承担起应有的责任。
三、 公众参与的定位“错位”
公众参与的基本出发点是让决策更多地反映公众的意愿。按参与程度不同可划分为完全没有参与、有所参与、平等分享决策权力、完全控制决策过程等不同等级。对于核能项目，我们正从传统的政府决策，过渡到公众参与机制的逐步建立和强化阶段。但不得不说，一些舆论走到另一个极端，片面强调社会公众共享甚至完全控制决策权力。现实中，一些项目在群体事件的压力下“一闹就停”，项目本身虽安全但“根据民意”而取消建设的事件屡屡发生。公众参与中的“民粹化”决策倾向令人忧虑。
从国情出发，我国核能项目公众参与的目的应是使公众了解核电建设情况，反映自己的诉求，保证自身权益，实现社会监督。公众参与的定位更多应体现在知情权、参与权和监督权上，而不能把决策权完全交给公众，盲目顺从公众情绪化的非理性选择，影响国家的整体利益，也损害了公众和地方的长远利益。公众的意见和诉求是否采纳，首先应取决于这些意见和诉求是否符合国家的法律法规，是否具有科学理性的依据和道理，是否具有现实可操作性。
四、 公众参与的范围“错位”
对于核能项目，地方政府往往“趋利避害”，推荐一些位于本行政区域边界处的厂址；还有一些厂址旁邻外地置业者众多的旅游度假地区。这些厂址的公众参与问题更加复杂，仅在项目所在行政区和常住人口中小范围征求意见，已不能满足利益相关方表达关切和参与监督的需求，更深层次是跨行政区域的利益补偿问题，这是得到公众支持的重要物质条件，是核能公关工作的基础。对位于省级、地市级、县市级交界处的厂址，上一级政府应加大协调力度，按照利益风险平衡原则，采取更合理的补偿和地方税务分享政策等，切实让项目影响范围内的公众有机会分享核能发展的直接利益。对于建设单位来说，在上一级政府未能承诺亲自协调的情况下，要慎重选择位于省级、地市级、县市级交界处的厂址。
对于公众参与而言，核科普宣传教育等“实质内容”的灌输固然重要，更重要的是确立一套“以人们看得见的方式加以实现”的“程序”，使公众感受到参与过程的公正和透明。只有如此，其结果才能得到公众的广泛接受。建议早日建立适合我国国情的公众参与机制和制度，使公众参与法律化、制度化、程序化，促进我国核能事业的顺利发展。